Rady żydowskie z ich przewodniczącymi oraz podległy im aparat urzędniczy stanowiły sformalizowane przez samych Niemców organy. W myśl przepisów Judenraty miały zostać powołane w każdej gminie. W gminach do 10 000 mieszkańców wybierano 12 członków, a w gminach większych – 24 członków. W przypadku wystąpienia członka z rady, na jego miejsce miał zostać natychmiast wybrany inny. Rozporządzenie nie zawierało żadnych przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia wyboru. W myśl dokumentu członków rady wybierają wszyscy Żydzi z danej gminy.
Po ukonstytuowaniu się rady jej członkowie mieli wybrać spośród siebie przewodniczącego i zastępcę. Z rozporządzenia wprost wynikało, że intencją powołania Judenratów było przyjmowanie i realizacja rozkazów władz niemieckich. Ostatecznie wybór członków rady musiał zostać zaakceptowany przez właściwego terytorialnie starostę. Rozporządzenie narzucało na radę żydowską pełną odpowiedzialność za przyjmowanie i sumienne realizowanie rozkazów niemieckich. Sami zaś Żydzi winni byli Judenratowi posłuszeństwo w celu „wykonywania niemieckich zarządzeń”.
W Otwocku wyboru dokonało 63 elektorów, którzy 31 grudnia 1940 r., w drodze dyskusji ustalili, a następnie uchwalili wybór 24 członków Judenratu. Rada ukonstytuowała się jeszcze tego samego dnia, a jej członkowie wybrali spośród siebie, w głosowaniu tajnym, przewodniczącego i zastępcę. Funkcje te objęli Izaak Lesman, właściciel pensjonatu i Mojżesz Kagan, inżynier. Wybrana w ten sposób Rada składała się z Żydów, którzy byli powszechnie szanowani i reprezentowali różne grupy społeczne Otwocka. Byli wśród nich właściciele pensjonatów, inżynierowie, kupcy, ale także felczer, krawiec, rzeźnik czy hydraulik.
O wynikach wyboru Rada Żydowska poinformowała burmistrza Otwocka, który z kolei przedstawił Staroście do akceptacji jej skład, dodając od siebie, że nie ma zastrzeżeń co do wyników wyboru.
Staroście przysługiwało, według wprowadzonych przepisów, również odwoływanie rad żydowskich. Rupprecht skorzystał z tej prerogatywy pod koniec czerwca 1941 r. Odwołał wówczas przewodniczącego i cały Judenrat. W zachowanych dokumentach nie ma podanych przyczyn odwołania. Wiadomo jednak, że od początku maja 1941 roku sytuacja w otwockiej Radzie była co najmniej trudna. Na przełomie kwietnia i maja członkowie Rady otrzymali od Niemców kolejne żądanie dostarczenia robotników do obozów pracy przymusowej. Z zadania tego prawdopodobnie nie wywiązali się w terminie. Za karę do obozu wysłano część urzędników i policjantów.
Powołanie nowego składu Rady Żydowskiej, a także odwołanie starego odbyło się na wniosek otwockiej Policji Kryminalnej, a raczej jej szefa, Sturmscharführera Schlichta. Starosta niemiecki – Rupprecht zatwierdził oficjalnie nowego przewodniczącego Rady Żydowskiej 7 lipca 1941 roku. Został nim Szymon Górewicz, właściciel luksusowego uzdrowiska w Otwocku. Dr Borys Chorążycki, dotychczasowy prezes Żydowskiej Gminy Wyznaniowej w Otwocku, został powołany na zastępcę przewodniczącego. Rupprecht zatwierdził także członków Rady i dwóch zastępców. Wśród powołanych znaleźli się dyrektorzy szpitali „Zofiówka” i „Brijus”, komendant policji żydowskiej Bernard Kronenberg i jego zastępca Efroim Rykner. Wśród pozostałych znaleźli się między innymi: przemysłowiec, lekarz, inżynier, właściciel willi, ale także kupcy, rzeźnik, fryzjer a nawet były rolnik.
Członkowie Rady Żydowskiej oraz jej przewodniczący nie otrzymywali żadnego wynagrodzenia z tytułu pełnionych obowiązków. Z uwagi jednak na stale zwiększający się zakres pracy, jaki spoczywał na przewodniczącym, w maju 1942 r. została mu przyznana stała pensja. Członkowie Rady Żydowskiej w Otwocku posiadali legitymacje zaświadczające o tym, że są członkami Judenratu i zgodnie z Zarządzeniem Dowódcy SS i Policji przy Generalnym Gubernatorze są zwolnieni z obowiązku pracy przymusowej.
Skład pierwszej Rady Żydowskiej Otwocka, wybranej 31 grudnia 1939 r., wyglądał tak:
- Izaak Lesman – przewodniczący, lat. 54, właściciel willi
- Inż. Mojżesz Kagan – zastępca przewodniczącego, lat 55, inż. technol.
- Chaim Bieloch – lat 59, właściciel pensjonatu
- Mieczysław Badior, lat 33, inżynier
- Beniamin Ejsenberg, lat 60, właściciel willi
- Jankiel Frydenzon, lat 55, kupiec
- Szaja Glikman, lat 60, administrator
- Szaja Gliksman, lat 71, były urzędnik
- Efroim Gujski, lat 43, kupiec
- Mojżesz Grynberg, lat 33, kupiec
- Izaak Kamiński, lat 58, właściciel willi
- Chil Kiper, lat 49, administrator
- Chaim Kenigsberg, lat 61, rzeźnik
- Berek Kronenberg, lat 45, kupiec
- Beniamin Kuperfarb, lat 55, krawiec
- Herszlik Kucbard, lat 55, felczer
- Abram Majzner, lat 41, administrator
- Icek Mokotowski, lat 52, kupiec
- Tobiasz Mokotowski, lat 61, właściciel nieruchomości
- Mordka Orliński, lat 43, kupiec
- Jakub Piwko, lat 64, współwłaściciel willi
- Jankiel Rubin, lat 40, właściciel pensjonatu
- Efroim Rykner, lat 34, hydraulik
- Motel Solnicki, lat 33, kupiec
W wyniku realizacji „Rozkazu urzędowego do Rad Żydowskich w sprawie spisania i stawiania się żydów do prac przymusowych” z 20.01.1940 r. burmistrz Otwocka 19 lutego dołączył do składu Rady Żydowskiej siedmiu lekarzy oraz Maksymiliana Reinera, byłego wieloletniego wiceburmistrza Otwocka. Lista nowych członków wyglądała następująco:
- Dr Maksymilian Augarten
- Dr Michał Kokoszko
- Dr Abram Rajzman
- Dr Borys Chorążycki
- Dr Stefan Miller
- Dr Mieczysław Lewin
- Dr Józef Mirabel
- Maksymilian Reiner
Skład drugiej Rady Żydowskiej Otwocka, powołanej przez Kreishauptmanna 7 lipca i 3 października 1941 r., wyglądał następująco:
- Szymon Górewicz – przewodniczący, właściciel uzdrowiska.
- Dr Borys Chorążycki – zastępca przewodniczącego, lekarz, Przewodniczący Żydowskiej Gminy Wyznaniowej i Przewodniczący otwockiej delegatury Żydowskiej Samopomocy Społecznej.
- Dr Stefan Miller – lekarz, dyrektor Szpitala „Zofiówka”.
- Dr Mieczysław Lewi – lekarz, dyrektor Sanatorium „Brijus”.
- Bernard Kronenberg – kupiec, komendant Policji Żydowskiej
- Fraim Rykner – zastępca komendanta Policji Żydowskiej
- Izrael Lifszyc
- Józef Sztabszyb
- Chil Kiper
- Izaak Kamiński
- Chaim Bieloch
- Efraim Gujski
- Zysie Lederman
- Lejzor Apelbaum
- Natan Wohl – były przemysłowiec, lat 65
- Dr Izaak Brener – lekarz, lat 53
- Mendel Horensztejn – inżynier, lat. 36
- Abram Mendel Asman – buchalter, lat 46
- Marian Herzig – kupiec, lat 56
- Izaak Fabrykant – b. rolnik, lat 55
- Pinkus Kacelenenbogen – właściciel willi, lat 66
- Gerszon Lewin – kupiec, lat 39 (zmarł przed 25 czerwca 1942 r., jego miejsce zajął 4 lipca 1942 r. Azef Henoch[44] )
- Chaim Kenigsberg – rzeźnik, lat 63. (zmarł, a na jego miejsce Kreishauptmann powołał 13 maja 1942 r. kupca Motela Solnickiego.[45])
- Majloch Gersztenzang – fryzjer, lat 47.
Zastępcy:
- Tobiasz Mokotowski
- Beniamin Ajzenberg (Eisenberg).
Kwestia administracyjnej strony funkcjonowania Judenratów jest mało znana, co wynika zapewne z niewielkiej ilości zachowanej dokumentacji. Po likwidacji gett Niemcy dołożyli wszelkich starań, aby zawartość archiwów Judenratów zniszczyć i usunąć w ten sposób ślady swojej okrutnej działalności. W przypadku Otwocka posiadamy jednak pewien zasób dokumentacji wytworzonej przez Biuro Rady Żydowskiej. Zachowały się dokumenty, które były elementem korespondencji z Zarządem Miejskim, burmistrzem i Kreischauptmannem. Dokumenty przetrwały do naszych czasów również dlatego, że zasób archiwalny otwockiego Zarządu Miejskiego nie został nigdy poddany brakowaniu. Zupełnie inaczej wygląda to w większości pozostałych miast na terenie dawnego powiatu warszawskiego. Tam, z nielicznymi wyjątkami, regułą było wybrakowanie ogromnej większości dokumentacji z okresu wojny.
Z zachowanej dokumentacji wynika, że przed utworzeniem Judenratów, a więc do końca 1939 roku, wszystkie zarządzenia kierowane były do żydów za pośrednictwem burmistrza Otwocka, co było rzeczą całkowicie zrozumiałą, w końcu w świetle obowiązujących przepisów byli oni mieszkańcami Otwocka na równi z ich chrześcijańskimi sąsiadami. Po utworzeniu Judenratów niewiele się początkowo w tej kwestii zmieniło. W zasadzie do końca istnienia Rady Żydowskiej w Otwocku wiele spraw, które władze niemieckie kierowały do Judenratu, przekazywano nadal za pośrednictwem burmistrza, który spełniał wyłącznie rolę pośrednika. W innych przypadkach starosta, przekazując sprawę Judenratowi, zobowiązywał jednocześnie burmistrza Gadomskiego do jej nadzorowania.
Rady Żydowskie wraz z ich biurami nigdy nie zostały ujęte w schemacie organizacyjnym administracji GG i nie otrzymały (wzorem warszawskiego getta) uprawnień przynależnych gminom. Oznaczało to, że zakres funkcjonowania Judenratu jako urzędu ograniczał się jedynie do kwestii regulowania wewnętrznego życia w getcie lub do spraw nałożonych wyłącznie na żydowską ludność. Sprawy, które znajdowały się w gestii Judentarów to: ewidencja ludności, organizacja i realizacja przymusu pracy (batalion pracy), opieka społeczna, sprawy sanitarne i finanse wewnętrzne. Do utworzenia getta, a więc do końca listopada 1940 roku, sprawy meldunkowe, przemysłowe, dotyczące urzędu stanu cywilnego oraz poboru podatków Żydzi załatwiali w otwockim magistracie. W lutym 1941 r., a więc po powstaniu getta i wprowadzeniu ograniczeń w swobodnym opuszczaniu go, Zarząd Miejski wprowadził dyżury swoich urzędników w siedzibie Judenratu na terenie getta, aby umożliwić załatwienie spraw z wymienionego wyżej katalogu. Z biegiem czasu coraz wyraźniej widać, że kompetencje Rady Żydowskiej były coraz większe, a jej obecność w systemie administracyjnym coraz bardziej widoczna.
Wzrost znaczenia i zwiększenie kompetencji rad żydowskich widoczny był również w ilości zatrudnionych pracowników. W lutym 1940 r. w otwockim Judenracie pracowało 17 urzędników etatowych a pod koniec marca 19. Rok później, w połowie lutego 1941 roku, było ich już 71, z których 35 było członkami honorowymi – nie pobierali za swoją pracę wynagrodzenia. Na początku lipca 1941 roku liczba urzędników wzrosła już do 121.
Siedziba Otwockiego Judenratu mieściła się początkowo domu przy ul. Kościuszki 13 m. 19. Po utworzeniu getta przeniesiono ją do dawnego Sanatorium dra Przygody przy ul. Warszawskiej 5.
Odtworzenie schematu organizacyjnego Biura Rady Żydowskiej nie jest proste i w pełni możliwe. Brak dokumentacji uniemożliwia precyzyjne prześledzenie rozwoju samej instytucji oraz zależności służbowych i kompetencji jej poszczególnych wydziałów i referatów. Poniższej przedstawiony schemat jest rekonstrukcją opartą na kilku źródłach i pokazuje stan z marca 1940 roku, a więc przed utworzeniem getta:
Kierownik Biura Rady Żydowskiej. Była to najważniejsza funkcja w urzędzie, na co wskazuje również wysokość uposażenia. Kierownikiem Biura był sekretarz Rady Żydowskiej, dr fil. Salomon Bertisch.
W strukturze Biura Rady Żydowskiej istniały wówczas następujące wydziały i stanowiska:
- Wydział Etatowo-Budżetowy. Jego kierownikiem był Zejman Ela
- Wydział Ewidencji Ludności. Kierownikiem był Mezdrycz Leon
- Wydział Opieki Społecznej. Kierownikiem był From Lejb. W marcu 1940 roku wydział posiadał 6 pracowników. W maju 1941 r. 5, w tym 3 opłacanych i 2 pracujących społecznie.
- Pomocnik Kierownika Wydziału Opieki Społecznej. Bleżowski Salomon
- Kierownik Działu Prawnego i bezpłatnej poradni prawnej. Funkcję tę pełnił Mgr Kamiński Tadeusz
- Buchalter – Mundlak Bernard
- Intendent cmentarza – Goldsztejn Berek
- Biuralista – Gothelf Jerzy
- Kasjer – Maskleid Saul
- Maszynistka – Kapłan Neomi
- Goniec – Kleinlerer Izaak
- Woźny – Rozenfeld Moszek
- Inkasenci : Neufeld Władysław, Zaleski Szlojme-Hersz, Szwajcer Szlama, Glocer Henryk.
Ponadto na wykazie etatowych pracowników Rady Żydowskiej figurowali także rabin i jego zastępca. Rabinem pozostawał przedwojenny miejski rabin Rubin Zejman. Do jego obowiązków należało: udzielanie ślubów i rozwodów, prowadzenie księgi przedmetrycznej ludności żydowskiej. Rabin miał do pomocy zastępcę, którym był Lejzor-Berysz Janowski.
Powyżej wymienione wydziały i stanowiska są w wykazie etatowych pracowników Biura Rady Żydowskiej w marcu 1940 roku. W kolejnych miesiącach w strukturze Biura Rady Żydowskiej pojawiły się:
- Referat Pracy. Referat zajmował się organizacją pracy przymusowej Żydów oraz organizacją werbunku do obozów pracy przymusowej, które to z czasem bardziej przypominały zwyczajne łapanki. Temat ten szerzej będzie poruszony w podrozdziale poświęconym pracy przymusowej.
- Sąd Polubowny. Strony, które wyraziły zgodę na polubowne załatwienie sporu, podpisywały umowę o oddanie go do Sądu Polubownego, zobowiązując się do zaakceptowania jego decyzji.
- Wydział Sanitarny. Zajmował się monitorowaniem stanu sanitarnego w getcie w celu ograniczania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych. Inspekcji dokonywali lekarze rejonowi oraz policjanci żydowscy z sekcji sanitarnej.
- Referat ogrodniczo-rolny, który zajmował się między innymi rejestracją terenów w getcie nadających się pod uprawy. Był odpowiedzialny także za realizację idei powołania organizacji ogródków działkowych, w ramach której miano zakładać takie ogródki i szkolić młodzież w ich prowadzeniu.
- Komisja do walki z lichwą. Do jej kompetencji należało ustalanie cen na sprzedawane artykuły.
- Referat Pocztowy. Powstał po utworzeniu getta, na podstawie umowy zawartej 23 stycznia 1941 roku pomiędzy otwockim Judenratem a Urzędem Pocztowym w Warszawie. Referat zatrudniał 17 osób. W każdej z trzech dzielnic zainstalowano skrzynkę pocztową, której wygląd wskazywał, że jest ona przeznaczona dla ludności żydowskiej.
- Wydziału Wytwórczości. Miał się on zająć organizowaniem zbiorowych warsztatów dla żydowskich rzemieślników. W pierwszym rzędzie miały powstać warsztaty krawieckie zatrudniające pracowników krawieckich, bieliźniarskich, czapkarskich – zarówno mężczyzn, jak i kobiety.
- W ramach Wydziału Ewidencji Ludności, na początku roku 1942 funkcjonował Referat Aprowizacyjny, który zajmował się organizacją dystrybucji towarów kontyngentowych na terenie getta.
Odtworzona powyżej struktura Biura Rady Żydowskiej jest zapewne niepełna. Prawdopodobnie istniały jeszcze inne komórki organizacyjne, ale zachowane dokumenty nie utrwaliły ich istnienia i działalności.